養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的前景展望

實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌既可平衡地區(qū)基金收支余缺，減輕財(cái)政支出壓力，也可極大提高制度運(yùn)行質(zhì)量，增強(qiáng)公平性，徹底消除勞動(dòng)力流動(dòng)時(shí)存在的便攜性障礙，有利于保障參保人的合法權(quán)益。為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，從2018年起我國實(shí)施了兩個(gè)過渡性措施。第一個(gè)是實(shí)施中央調(diào)劑制度。2018年7月首先建立起中央調(diào)劑制度，當(dāng)年對(duì)當(dāng)期繳費(fèi)收入調(diào)劑比例為3.0%。隨后，2019年、2020年、2021年的調(diào)劑比例逐年提高，分別是3.5%、4.0%和4.5%，4年調(diào)劑跨省資金6000多億元，在相當(dāng)大程度上緩解了各級(jí)財(cái)政壓力，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第二個(gè)過渡性措施是實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。2019年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》（國辦發(fā)〔2019〕13號(hào)），提出加快推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，明確規(guī)定2020年底前實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支。在中央的統(tǒng)一安排下，經(jīng)過兩年的努力，到2020年底全國如期實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期繳費(fèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支。隨即，2020年10月召開的黨的十九屆五中全會(huì)提出下一步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)，十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要據(jù)此重申這一改革目標(biāo)。經(jīng)過一年的準(zhǔn)備，2022年1月開始實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。全國兩會(huì)期間審議的《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施全國統(tǒng)籌的主要內(nèi)容作出的概括是建立三個(gè)機(jī)制，即中央統(tǒng)一管理機(jī)制、地方財(cái)政補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投入長效機(jī)制、工作考核機(jī)制，其目的是有效壓實(shí)地方責(zé)任，建立全國統(tǒng)籌調(diào)劑資金，合理調(diào)劑地區(qū)間基金余缺。從該報(bào)告概括的全國統(tǒng)籌的主要內(nèi)容來看，此次實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，體現(xiàn)的是分階段實(shí)施、循序漸進(jìn)、逐步向統(tǒng)收統(tǒng)支完整意義上的全國統(tǒng)籌進(jìn)行過渡的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。

實(shí)際上，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國統(tǒng)籌的含義是非常清晰的，其繳費(fèi)資金流應(yīng)實(shí)行國家層面的統(tǒng)籌統(tǒng)支。但是，如果一步到位實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌就意味著財(cái)政兜底責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)向上集聚，因此有必要將全國統(tǒng)籌稀釋為一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，拉長實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的進(jìn)程，分階段逐漸進(jìn)行壓力測(cè)試，分散財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，夯實(shí)基金收入。從這個(gè)角度看，目前采取的按比例籌資建立小資金池的辦法是實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的第一階段，其基本原則應(yīng)是同時(shí)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，建立央地財(cái)政分責(zé)兜底機(jī)制，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向中央集聚；其具體路線圖應(yīng)是在4年來實(shí)施中央調(diào)劑制度的基礎(chǔ)上，建立全國統(tǒng)籌調(diào)劑基金，從當(dāng)期繳費(fèi)有結(jié)余的省份按某個(gè)比例籌集資金，對(duì)當(dāng)期收支有缺口的省份按某個(gè)比例撥付資金并與地方財(cái)政進(jìn)行分責(zé)；其全國統(tǒng)籌調(diào)劑基金運(yùn)行的基本規(guī)則應(yīng)是實(shí)行收支兩條線，?？顚Ｓ?，單獨(dú)建賬，單獨(dú)核算。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，全國統(tǒng)籌應(yīng)進(jìn)入第二個(gè)階段，對(duì)當(dāng)期繳費(fèi)收入進(jìn)行全額籌集并建立一個(gè)大資金池的全國統(tǒng)籌調(diào)劑基金，實(shí)行國家層面的統(tǒng)收統(tǒng)支。展望養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的多階段安排的動(dòng)態(tài)過程可知，這是一個(gè)十分復(fù)雜的巨大工程，既具有中國特色，又富于中國智慧。其中，第一階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌從本質(zhì)上看是中央調(diào)劑制度的升級(jí)版本，是我國社會(huì)保障史上的又一次自下而上改革的重要里程碑。

（作者系全國政協(xié)委員、中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院特聘教授）

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