養(yǎng)老保險制度改革的積極探索

養(yǎng)老保障制度產(chǎn)生與發(fā)展的歷史表明，全球各國第一支柱基本養(yǎng)老保險無一不是實行全國統(tǒng)籌的。從我國養(yǎng)老保險發(fā)展的歷程來看，它經(jīng)歷了獨特的自下而上的社會保障改革進(jìn)程。1991年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號），拉開了我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革的序幕。該文件確定了我國養(yǎng)老保險在試行中由國家、企業(yè)和個人三方分責(zé)的基本原則，并提出尚未試行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要創(chuàng)造條件，由市、縣級統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。1995年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》（國發(fā)〔1995〕6號），正式明確我國養(yǎng)老保險制度采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，并針對各地試點中費率參差不齊的現(xiàn)狀提出兩個實施辦法供地方選擇。1997年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號）在全國范圍內(nèi)規(guī)定了統(tǒng)一費率，并再次提及統(tǒng)籌層次要逐步由縣級向省級過渡。2000年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》（國發(fā)〔2000〕42號）和2005年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號）對費率和賬戶比例作出調(diào)整，決定實施做實個人賬戶試點，同時強(qiáng)調(diào)在完善市級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。至此，我國養(yǎng)老保險的主體框架基本定型并運轉(zhuǎn)至今。此后，在部委層面印發(fā)的部門規(guī)章中也曾出現(xiàn)類似提高統(tǒng)籌層次或?qū)崿F(xiàn)省級統(tǒng)籌的表述，甚至2007年原勞動和社會保障部、財政部就實現(xiàn)省級統(tǒng)籌還聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕3號），但只是提出了六統(tǒng)一，即全省執(zhí)行統(tǒng)一的制度和政策、統(tǒng)一的費率和費基、統(tǒng)一的計發(fā)辦法和統(tǒng)籌項目、統(tǒng)一的基金調(diào)度使用、統(tǒng)一的預(yù)算管理、統(tǒng)一的經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程。即使按照六統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，2012年國家審計署公布的《審計結(jié)果公告》顯示也有17個省沒有達(dá)標(biāo)。其實，所謂省級統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)僅指在省級層面實行繳費收入與支出的統(tǒng)收統(tǒng)支，舍此無他。

上述社會保障制度史的回顧顯示，我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展是典型的摸著石頭過河改革的案例，試點從最基層起步，然后總結(jié)經(jīng)驗并最終推向全國，經(jīng)歷了一個自下而上、不斷試探、逐漸統(tǒng)一的過程。由此，繳費收支的管理留在基層并維持很低的統(tǒng)籌層次便成為選擇之一。在當(dāng)時的歷史條件下，這既是改革路徑的自然結(jié)果，也可稱之為一種改革策略。

（作者系全國政協(xié)委員、中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院特聘教授）

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