董登新:詳解我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金新政的大一統(tǒng)

來(lái)源：意見領(lǐng)袖

文/意見領(lǐng)袖 董登新（武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)）

2021年12月17日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（本文統(tǒng)稱《意見》）。在等待了4個(gè)月之后的今天，國(guó)務(wù)院辦公廳終于正式簽發(fā)并公布了《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》的全文內(nèi)容。這是我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度的第一個(gè)頂層設(shè)計(jì)文件，它標(biāo)志著我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度試點(diǎn)結(jié)束，并正式步入全面發(fā)展階段。當(dāng)然，在《意見》公開發(fā)布后，人社部、國(guó)稅局、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門還將制定有關(guān)個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施條例或相關(guān)細(xì)則。在此，本人將就我國(guó)大力發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金的現(xiàn)實(shí)意義及政策空間做一些分析與展望。

一、我國(guó)發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金的歷史背景與現(xiàn)實(shí)意義

眾所周知，三支柱養(yǎng)老金體系架構(gòu)是世界銀行推崇的養(yǎng)老保障政策模式，同時(shí)也是國(guó)際社會(huì)慣例性做法。

早在1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，并提出了在我國(guó)建立三支柱養(yǎng)老金制度的構(gòu)想，《決定》指出，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度。

然而，30年后的今天，我國(guó)三支柱養(yǎng)老金體系仍未建立起來(lái)，基本現(xiàn)狀是：第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一支獨(dú)大、獨(dú)木難支；第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金覆蓋面窄，基金規(guī)模狹小；第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金剛剛起步試點(diǎn)，尚未建立統(tǒng)一制度架構(gòu)。

導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的主要原因有兩個(gè)：一是我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的高繳費(fèi)率與高替代率，嚴(yán)重?cái)D壓了第二、三支柱養(yǎng)老金發(fā)展的制度空間；二是我國(guó)人口老齡化具有未富先老的顯著特征，盡管2020年底我國(guó)已全面建成小康社會(huì)，但國(guó)民尚未做好養(yǎng)老保障的物質(zhì)準(zhǔn)備和精神準(zhǔn)備。

自2015年以來(lái)，為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，國(guó)務(wù)院先后兩次降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并將單位繳費(fèi)率從過(guò)去的20%降至目前的16%，個(gè)人繳費(fèi)率8%不變，盡管如此，單位與個(gè)人雙邊合計(jì)繳費(fèi)率目前仍高達(dá)24%，依然位居世界前列。

既然是高繳費(fèi)率，必然要對(duì)應(yīng)退休金給付的高替代率。2020年我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休金給付替代率仍高達(dá)62%，而美西方國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率卻不足40%。以美國(guó)為例，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雇主、雇員繳費(fèi)率均為6.2%，雙邊合計(jì)繳費(fèi)率僅為12.4%，幾乎相當(dāng)于我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總繳費(fèi)率的一半，但美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休金給付替代率僅為38%，遠(yuǎn)低于我國(guó)62%的高替代率水平。

正是第一支柱過(guò)高的繳費(fèi)率，嚴(yán)重削弱了企業(yè)年金的繳費(fèi)意愿和繳費(fèi)能力；同樣是因?yàn)榈谝恢е^(guò)高的給付替代率及其充分保障，使得參保人感覺不再需要第二、三支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老。以上這些正是我國(guó)第二、三支柱養(yǎng)老金始終發(fā)展不起來(lái)的根本原因所在。

然而，隨著人口老齡化加劇，我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，以及企業(yè)和年輕人的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)日益加重，因此，大幅降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率和替代率，讓第一支柱回歸制度本源：底線保障或稱保基本，防止老年貧困。可以想見，我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)率至少還可以從現(xiàn)在的16%降至12%，甚至最終目標(biāo)可降至8%，這樣，讓單位與個(gè)人實(shí)行對(duì)等繳費(fèi)，雙邊繳費(fèi)率均為8%，合計(jì)繳費(fèi)率為16%。如此一來(lái)，我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總繳費(fèi)率就可以大體處在世界平均水平附近。

既然要將職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率和替代率雙雙大幅降下來(lái)，那么，我們必須大力發(fā)展第二、三支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老制度，從而真正做實(shí)三支柱養(yǎng)老金體系。

但在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)率和替代率尚未大幅降下來(lái)的前提下，企業(yè)年金擴(kuò)面、擴(kuò)圍、擴(kuò)容仍會(huì)存在較大的制度障礙，因此，我們有必要暫時(shí)繞道、優(yōu)先發(fā)展第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金，以便將我國(guó)龐大的家庭金融資產(chǎn)存量從過(guò)去短炒、賺快錢的模式中牽引過(guò)來(lái)，并逐漸轉(zhuǎn)向以養(yǎng)老為最高目標(biāo)的家庭理財(cái)新模式，從而構(gòu)建家庭全生命周期養(yǎng)老儲(chǔ)備的新時(shí)尚。

二、我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度試點(diǎn)的進(jìn)展與現(xiàn)狀

（一）養(yǎng)老目標(biāo)基金

2018年2月11日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布《養(yǎng)老目標(biāo)證券投資基金指引（試行）》，自發(fā)布之日起施行。2018年8月，華夏、南方、廣發(fā)、富國(guó)、嘉實(shí)等多家基金公司旗下共14支養(yǎng)老目標(biāo)基金首批獲得證監(jiān)會(huì)發(fā)行批文。

養(yǎng)老目標(biāo)基金采用基金中基金（FOF）形式，投資策略包括目標(biāo)日期策略（TDF）、目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)策略（TRF）。養(yǎng)老目標(biāo)基金采用定期開放的運(yùn)作方式或設(shè)置投資人最短持有期限，定期開放的封閉運(yùn)作期或投資人最短持有期限應(yīng)當(dāng)不短于1年。養(yǎng)老目標(biāo)基金定期開放的封閉運(yùn)作期或投資人最短持有期限不短于1年、3 年或5年的，基金投資于股票、股票型基金、混合型基金和商品基金（含商品期貨基金和黃金ETF）等品種的比例合計(jì)原則上不超過(guò)30%、60%、80%。

截至目前，全市場(chǎng)191只養(yǎng)老目標(biāo)基金的單只規(guī)模平均為6.39億元，養(yǎng)老目標(biāo)基金總規(guī)模已突破千億門檻，達(dá)到1170.05億元。

（二）個(gè)稅遞延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)

2018年4月2日，財(cái)政部、稅務(wù)總局、人社部、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、證監(jiān)會(huì)五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》， 5月1日起正式開始試點(diǎn)。本次試點(diǎn)區(qū)域包括上海市、福建省和蘇州工業(yè)園區(qū)，試點(diǎn)期限暫定為一年。

個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為全年限額12000元，繳費(fèi)來(lái)源只能是個(gè)人勞動(dòng)所得或個(gè)人經(jīng)營(yíng)凈所得。個(gè)人達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡時(shí)，可按月或按年領(lǐng)取商業(yè)養(yǎng)老金，領(lǐng)取期限原則上為終身或不少于15年。個(gè)人身故、發(fā)生保險(xiǎn)合同約定的全殘或罹患重大疾病的，可以一次性領(lǐng)取商業(yè)養(yǎng)老金。

稅制為EET，即繳費(fèi)環(huán)節(jié)個(gè)稅遞延，投資收益?zhèn)€稅遞延，提取環(huán)節(jié)繳費(fèi)個(gè)稅。對(duì)個(gè)人達(dá)到規(guī)定條件時(shí)領(lǐng)取的商業(yè)養(yǎng)老金收入，其中25%部分予以免稅，其余75%部分按照10%的比例稅率計(jì)算繳納個(gè)人所得稅。

截止目前，個(gè)稅遞延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)4年，覆蓋人數(shù)只有5萬(wàn)多人，保費(fèi)收入僅有6億多元，顯然不盡如人意。

（三）專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)

2021年5月8日，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，自2021年6月1日起，在浙江省（含寧波市）和重慶市開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。試點(diǎn)期限暫定一年。參與試點(diǎn)的保險(xiǎn)公司包括：中國(guó)人民人壽、中國(guó)人壽、太平人壽、太平洋人壽、泰康人壽、新華人壽。

試點(diǎn)保險(xiǎn)公司應(yīng)積極探索服務(wù)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員和各種靈活就業(yè)人員養(yǎng)老需求。允許相關(guān)企事業(yè)單位以適當(dāng)方式，依法合規(guī)為上述人員投保提供交費(fèi)支持。通知還要求，在風(fēng)險(xiǎn)有效隔離的前提下，鼓勵(lì)試點(diǎn)保險(xiǎn)公司積極探索將專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展與養(yǎng)老、照護(hù)服務(wù)等相銜接，滿足差異化養(yǎng)老需求。

此外，通知明確規(guī)定，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品消費(fèi)者達(dá)到60周歲及以上方可領(lǐng)取養(yǎng)老金，且領(lǐng)取期限不短于10年。

統(tǒng)計(jì)顯示，截至2022年1月底，6家試點(diǎn)公司累計(jì)承保保單近5萬(wàn)件，累計(jì)保費(fèi)4億元，其中快遞員、網(wǎng)約車司機(jī)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員投保近1萬(wàn)人。

2022年2月15日，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍的通知》，自2022年3月1日起，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)區(qū)域擴(kuò)大到全國(guó)范圍，在原有6家試點(diǎn)保險(xiǎn)公司基礎(chǔ)上，允許養(yǎng)老保險(xiǎn)公司參加試點(diǎn)。

（四）銀行養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品

2021年8月31日，銀保監(jiān)會(huì)辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品試點(diǎn)的通知》，自2021年9月15日起，工銀理財(cái)在武漢市和成都市，建信理財(cái)和招銀理財(cái)在深圳市，光大理財(cái)在青島市開展養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品試點(diǎn)。試點(diǎn)期限暫定一年。試點(diǎn)階段，單家試點(diǎn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品募集資金總規(guī)模限制在100億元人民幣以內(nèi)。通知要求試點(diǎn)理財(cái)公司創(chuàng)設(shè)符合長(zhǎng)期養(yǎng)老需求和生命周期特點(diǎn)的養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品，推動(dòng)養(yǎng)老理財(cái)業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展，積極拓寬居民財(cái)產(chǎn)性收入渠道。

2022年2月25日，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品試點(diǎn)范圍的通知》，自2022年3月1日起，養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品試點(diǎn)范圍由四地四機(jī)構(gòu)擴(kuò)展為十地十機(jī)構(gòu)。試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大至北京、沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、上海、武漢、廣州、重慶、成都、青島、深圳十地。試點(diǎn)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大至工銀理財(cái)、建信理財(cái)、交銀理財(cái)、中銀理財(cái)、農(nóng)銀理財(cái)、中郵理財(cái)、光大理財(cái)、招銀理財(cái)、興銀理財(cái)和信銀理財(cái)十家理財(cái)公司。其中，對(duì)于已開展試點(diǎn)的四家理財(cái)公司，單家機(jī)構(gòu)養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品募集資金總規(guī)模上限由100億元人民幣提高至500億元人民幣；對(duì)于本次新增的六家理財(cái)公司，單家機(jī)構(gòu)養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品募集資金總規(guī)模上限為100億元人民幣。試點(diǎn)理財(cái)公司應(yīng)當(dāng)在試點(diǎn)地區(qū)范圍內(nèi)自主選擇一個(gè)或多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)銷售養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品，但不得超出試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行銷售。

截止2022年一季度末，已經(jīng)有16只養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品順利發(fā)售，16.5萬(wàn)投資者累計(jì)認(rèn)購(gòu)420億元，其中40歲以上投資者占比超過(guò)七成，認(rèn)購(gòu)金額20萬(wàn)元以下投資者占比超過(guò)六成。目前，十個(gè)試點(diǎn)地區(qū)符合條件的個(gè)人投資者可以通過(guò)線上或者線下渠道購(gòu)買養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品。

總體來(lái)看，各類養(yǎng)老目標(biāo)金融產(chǎn)品不僅品種單一，而且各自為陣，既有退休提取及個(gè)稅遞延的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，也有僅設(shè)定短暫封閉期、可任意贖回的養(yǎng)老目標(biāo)基金，更有不受任何約束的銀行養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品，一直缺乏個(gè)人養(yǎng)老金制度的頂層設(shè)計(jì)及統(tǒng)一規(guī)范。

三、我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度的頂層設(shè)計(jì)與未來(lái)構(gòu)想

國(guó)務(wù)院今天正式公開發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》是一個(gè)重要指導(dǎo)性文件，它首次明確了我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度的基本架構(gòu)，其中，最主要的亮點(diǎn)有如下四個(gè)方面：

（一）參加者資格及繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

《意見》首次明確規(guī)定，在中國(guó)境內(nèi)全體勞動(dòng)者，均可參加個(gè)人養(yǎng)老金制度，具體包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)所有參保人，以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)所有參保人，這是制度的統(tǒng)一，更是制度的公平。

在繳費(fèi)方式和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，充分體現(xiàn)了個(gè)人養(yǎng)老金制度的低門檻、低成本及普惠性。《意見》明確規(guī)定，繳費(fèi)方式不管是按年、按季、按月均可，但全年繳費(fèi)上限僅為12000元，這一低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)正是針對(duì)那些中低收入群體設(shè)計(jì)的，那些高收入者及擁有企業(yè)年金和職業(yè)年金的人，當(dāng)然可以參加，但他們可能對(duì)12000元的年度繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不屑一顧，甚至沒有興趣參加，這一點(diǎn)正是制度設(shè)計(jì)的初衷，也是遵循國(guó)際慣例的做法。

（二）個(gè)人賬戶設(shè)置與托管投資方式

《意見》明確規(guī)定，個(gè)人養(yǎng)老金參加人應(yīng)當(dāng)指定或者開立一個(gè)本人唯一的個(gè)人養(yǎng)老金資金賬戶，用于個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)、歸集收益、支付和繳納個(gè)人所得稅。開戶可以在銀行或其他指定金融機(jī)構(gòu)，可以是線上開戶，也可以是線下開戶，完全由參加者個(gè)人自主自愿繳費(fèi)，封閉積累。

參加人可以用繳納的個(gè)人養(yǎng)老金在符合規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)或者其依法合規(guī)委托的銷售渠道（以下統(tǒng)稱金融產(chǎn)品銷售機(jī)構(gòu)）購(gòu)買金融產(chǎn)品，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)人養(yǎng)老金資金賬戶資金用于購(gòu)買符合規(guī)定的各類合適的金融產(chǎn)品，包括銀行儲(chǔ)蓄存款、養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品、養(yǎng)老目標(biāo)基金、個(gè)稅遞延的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等，參加人可自主選擇。

（三）提取時(shí)間與提取方式

《意見》首次明確規(guī)定，個(gè)人養(yǎng)老金只能退休提取，不得提前提取。不過(guò)，有三種例外，當(dāng)參加者死亡、殘疾或移民出國(guó)時(shí)，可提前提取或一次性提取。

退休提取可以按月、分次或者一次性領(lǐng)取個(gè)人養(yǎng)老金，領(lǐng)取方式一經(jīng)確定不得更改。領(lǐng)取時(shí)，應(yīng)將個(gè)人養(yǎng)老金由個(gè)人養(yǎng)老金資金賬戶轉(zhuǎn)入本人社會(huì)保障卡銀行賬戶。

這一規(guī)定將個(gè)人養(yǎng)老金與普通理財(cái)產(chǎn)品相區(qū)別，有利于個(gè)人養(yǎng)老金的封閉積累與長(zhǎng)期投資。正是因?yàn)閲?yán)格設(shè)定了退休提取的時(shí)間規(guī)定，它才有資格享受稅收優(yōu)惠政策。

（四）個(gè)人養(yǎng)老金稅制選擇

在個(gè)人養(yǎng)老金稅制方面，《意見》并未做出具體規(guī)定，只是提出：國(guó)家制定稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)符合條件的人員參加個(gè)人養(yǎng)老金制度并依規(guī)領(lǐng)取個(gè)人養(yǎng)老金。這表明個(gè)人養(yǎng)老金應(yīng)該享受稅收優(yōu)惠政策。

按照中國(guó)國(guó)情，參考國(guó)際慣例，我認(rèn)為，個(gè)人養(yǎng)老金應(yīng)該同時(shí)設(shè)置兩類稅制，任由參加人自主選擇。一是EET，即繳費(fèi)環(huán)節(jié)個(gè)稅遞延（E），投資收益環(huán)節(jié)個(gè)稅遞延（E），提取環(huán)節(jié)統(tǒng)一補(bǔ)繳個(gè)人所得稅（T）；二是TEE，即繳費(fèi)環(huán)節(jié)為稅后繳費(fèi)（T），投資收益免稅（E），提取環(huán)節(jié)免稅（E）。因?yàn)橹袊?guó)的個(gè)人所得稅征繳門檻較高，即便月薪過(guò)萬(wàn)，也沒有資格繳納個(gè)稅，因此，個(gè)稅遞延的EET對(duì)于廣大中低收入?yún)⒓诱邲]有任何優(yōu)惠和吸引力。相反，稅后繳費(fèi)的TEE則對(duì)廣大中低收入?yún)⒓诱叽笥泻锰帲驗(yàn)閺V大中低收入者個(gè)稅都是零，因此，他們的繳費(fèi)也就當(dāng)然視作稅后繳費(fèi)，將來(lái)的投資收益就可以免稅，提取環(huán)節(jié)也是全部免稅。對(duì)于廣大中低收入?yún)⒓诱叨裕@才是真正有效的稅收優(yōu)惠政策。這一點(diǎn)希望國(guó)稅局充分考量。

可以預(yù)見，一旦14億人口的個(gè)人養(yǎng)老金制度落地、生根、開花、結(jié)果，它將會(huì)形成一個(gè)龐大積累的天文數(shù)字！它將為我國(guó)資本市場(chǎng)提供源源不斷的長(zhǎng)期資金來(lái)源，這不僅有利于A股去散戶化，而且它會(huì)不斷壯大長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者群體，并為資本市場(chǎng)高質(zhì)量服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、以及A股慢牛、長(zhǎng)牛運(yùn)行格局提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，它將徹底改變我國(guó)家庭理財(cái)短炒、賺快錢的傳統(tǒng)模式，以養(yǎng)老為目標(biāo)的家庭理財(cái)將轉(zhuǎn)向全生命周期的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄與養(yǎng)老投資。從社保角度看，三支柱養(yǎng)老金體系將進(jìn)一步完善，社會(huì)保障制度發(fā)展將更加有效和可持續(xù)。