深化我國養老金制度改革是關鍵之舉

近30多年來，我國在養老金領域進行了一系列重大改革，實現了基本養老金制度轉型和惠及范圍的擴展，其成就舉世矚目。同時應該看到，這一領域還存在很多問題，有些是由于制度設計不完整帶來的，有些是制度運行環境造成的。因而需要通過深化改革，實現高質量發展，建立更加公平、更可持續、更有效率的養老金體系。為此，至少需要關注以下三個問題。

一、工薪勞動者實際參保情況

經過近20多年的努力，我國基本養老保險的參保人數持續增多，尤其是城鄉居民基本養老保險制度建立并實施之后，基本養老保險的實際參保人數大幅度增長。在這樣的背景下，一些人以為，基本養老保險已經基本實現全覆蓋，認為擴大覆蓋面已經沒有什么空間了。

事實并非完全如此。按照有關部門公布的數據，2018年底全國參加職工基本養老保險的在職工薪勞動者為30104萬人（含機關事業單位工作人員），而同期全國二三產業從業人數是57336萬。這說明工薪勞動者中僅有52.5%參加了職工基本養老保險，參保率并不高。這意味著，還有相當一部分工薪勞動者在其年老之后，無法以退休職工身份領取基本養老金，或者只能以城鄉老年居民的身份領取基本養老金，或者沒有任何基本養老金。從長遠看，這是一項重大的社會隱患。

根據《社會保險法》立法精神和職工基本養老保險制度設計意圖，凡工薪勞動者均可參加職工基本養老保險制度。這一群體可以分為兩類：第一類是職工。2015年初，國家對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革，明確機關和事業單位正式在編人員必須參加職工基本養老保險制度。第二類是城鎮其他工薪勞動者，他們往往被冠以個體勞動者、自由職業者和靈活就業人員等稱謂，具有城鎮戶籍（部分地區放棄了這一要求）的這類工薪勞動者可以自主自愿選擇參加職工基本養老保險。

從實際運行情況看，我們需要注意三個事實：一是強制參保的強制不到位，即目前還有相當一部分應該依法參保的職工尚未參保。導致這種狀況的原因很多，執法不嚴是事實，制度設計不合理更為重要，企業普遍反映繳費負擔沉重。二是自愿參保者吸引不多，即許多有條件有能力可以參保的第二類工薪勞動者還沒有參保，他們或者選擇參加城鄉居民基本養老保險，或者選擇不參加政府舉辦的任何養老保險。這是值得深思的，尤其是應該如何讓社會公眾理解并信賴基本養老保險制度。三是相當一部分參而不繳，即有一部分工薪勞動者在參加職工基本養老保險之后不再繼續繳費，因而實際繳費人數與實際參保人數之間往往有不小的差距。出現這種情況的原因是多方面的，有的是因為就業地點變化，在原參保地中斷繳費而在新的統籌地區重新參保，其間沒有辦理基本養老保險關系轉移手續；有的是因為已經達到最低繳費年限（15年）而不愿意繼續繳費了；有的是因為無力繼續繳費或者其他原因而中斷繳費。這意味著參保人數存在重復統計的可能，實際參保人數比現在公布的數據更少。

二、基本養老保險制度亟待改革

早期的基本養老保險主要面向工薪勞動者，后來逐步擴展到其他社會成員。雖然，制度模式不斷變化，但有兩條基本原則始終不變：一是公平性，即在基本養老金權益之均等性；二是互助共濟性，即基本養老保險制度設計基于互助共濟的原理。這主要體現在基于制度強制性的互助共濟。強制性的制度安排，使得參保者按照統一規則繳納保險費，按照統一規則享受基本養老金待遇，通常情況下，高收入者承擔較多的繳費責任，低收入者對于基本養老保險基金的貢獻相對較少，從而體現高收入者對低收入者的幫助。基本養老保險制度往往是在一個較大的地域范圍內統一組織實施并統一基金收支管理，可以是一個國家，也可以是某個特定行政區域。顯然，這個范圍越大，地區之間的互助共濟越明顯。

在我國，20多年前已經明確采用保險型基本養老金制度，但在職工基本養老保險制度設計時引入了個人賬戶，形成一個特有的制度模式，即社會統籌與個人賬戶相結合。后來的城鄉居民基本養老保險制度中也有個人賬戶這一元素。這些年來，學界對此討論頗多，認為個人賬戶的引入，削弱了職工基本養老保險制度的互助共濟性。同時，由于采用地方統籌的管理體制，在一定程度上使得基本養老保險這一國家制度淪為地方性制度。

因此，在深化基本養老保險制度改革的過程中，特別需要在以下幾方面努力。

首先，要逐步弱化個人賬戶。現行職工基本養老保險制度，不僅降低了制度的互助共濟性，而且使得基金產權不清晰，帶來諸多矛盾和問題。未來建議實行統（社會統籌）賬（個人賬戶）分離，改造現行制度，將統籌基金對應的基礎養老金這部分改造成一個全國統籌、現收現付、互助共濟的基本養老金制度（國民年金制度），將個人賬戶所對應的那部分轉變為職業年金（含企業年金）。在過渡期，個人賬戶繼續作為基本養老金制度的一部分，但不再擴大，以此逐步弱化個人賬戶。

其次，要加快推進基本養老保險全國統籌。作為惠及面廣泛、所需資金量巨大的社會保障項目，應當在全國范圍內實行互助共濟。現行地區分治的行政管理模式，雖然有益于落實地方政府的責任，并與財政體制相適應，但造成各地勞動力基礎成本差異過大，影響了地區均衡發展和全國勞動力市場一體化進程。因此，應盡快實現基本養老保險全國統籌。

三、基本養老保險征繳體制與繳費負擔

2018年3月，國家行政機構改革，明確社會保險費征收主體統一為稅務部門。然而，一年多過去了，還有一些地區仍然由社會保險部門征收，稅務部門還沒有接收。其中的原因很多，議論也很多。有人認為，社會保險征收體制變化將導致企業和個人繳費負擔加重。一般來說，社會保險費征收主體由社會保險部門變更為稅務部門，并不會增加基本養老保險費征收的總量。那么，為什么人們會有那么多的疑慮呢？原因可能有二：一是稅務部門在稅費征收方面與社會保險部門相比具有明顯的優勢，其特點是規范、嚴格且執行力強，那些過去曾經繳費不夠規范的用人單位擔心稅務部門如果嚴格征收，則需要繳納更多的保險費。二是社會保險領域面臨諸多問題，尤其是職工基本養老保險基金風險逐步顯現，人們擔心改由稅務部門征收，是為了增加社會保險費征收的總量。對此，有幾個問題必須厘清。

一是保障待遇與籌資總量。我國在基本養老保險費用籌集上實行的是以支定收、略有結余、留有部分積累的原則。因此，在基本養老保險待遇既定的情況下，無論是哪家機構負責征收，都必須籌集到相應的資金量，以滿足基本養老金給付之需要，否則基本養老保險制度就無法實現其政策目標，也就無法保障老年人的基本生活。因此，無論哪個部門征收，并不會影響養老金的總額。更進一步來說，基本養老保險待遇高，則需要籌資的資金就多；反之，待遇低則需要籌集的資金就可以少一些。


二是籌資結構與保費總量。一般地說，基本養老保險基金來源主要有三個：一是基本養老保險費，由參保人及其用人單位繳納；二是財政補助，包括正常的保險費補助和基金出現虧空時的財政兜底資金；三是基金投資收益及其他資金。如果保險費征收量多，則財政補助量就相應減少；如果財政補助量增加，則保險費征收量就可以相應減少。如果基本養老保險給付總量增加，則必然要求增加保險費征繳或者增加財政補助。如果財政投入量一定，則基本養老保險繳費總量就決定于基本養老保險待遇給付量。目前，我國財政對于包括基本養老保險在內的各項社會保險的投入規則還不太明確，因而需要征收的保費總量也不是很確定。這也是人們擔心會不會增加基本養老保險繳費的原因之一。

三是規范繳費與均衡負擔。盡管目前社會保險費征收主體變更還沒有全部到位，但無論如何，國家將進一步規范包括基本養老保險在內的各項社會保險的征繳行為。在這個過程中，降低費率與做實繳費基數、規范繳費行為是同步進行的。這將有益于均衡企業之間、地區之間的社會保險繳費負擔，也有益于社會保險繳費制度和征繳過程的規范化。值得注意的是，要清晰地規范基本養老保險繳費基數的具體算法，關鍵是對工資給予清晰的定義和統計口徑，才能采用適度的費率，從而均衡個人和用人單位的繳費負擔。當然，加快推進統收統支式全國統籌，也是均衡地區之間繳費負擔的重要舉措。