養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)怎樣走出困局?

雖然全球在處理養(yǎng)老與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系上都沒有滿分的成績(jī)，但各國(guó)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展都有特色之處。我國(guó)情況與其他國(guó)家不同的是，人口快速的老齡化將各種養(yǎng)老問(wèn)題同步襲來(lái)，留給解決問(wèn)題的時(shí)間卻非常緊迫，因此我們必須從當(dāng)下做起，全面做好全方位養(yǎng)老準(zhǔn)備。

政府引領(lǐng)主導(dǎo)責(zé)無(wú)旁貸

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，老百姓在社會(huì)保障和改善民生上不斷取得新進(jìn)展、新突破。尤其是在社會(huì)保障持續(xù)擴(kuò)大覆蓋面的同時(shí)，各項(xiàng)保障待遇水平更是不斷提高，那么對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)和老齡事業(yè)來(lái)說(shuō)，從養(yǎng)兒防老到多層次養(yǎng)老服務(wù)，需如何進(jìn)行突破？

最美夕陽(yáng)紅·全國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)文化惠民公益工程組委會(huì)主任張運(yùn)防在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)表示，影響我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素，除了國(guó)家政策保障、資本介入之外，還與政府、企業(yè)、機(jī)構(gòu)息息相關(guān)。

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開國(guó)家關(guān)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的持續(xù)導(dǎo)向。相關(guān)政策的推出對(duì)于企業(yè)以及機(jī)構(gòu)具有引導(dǎo)性作用，也會(huì)推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)朝著科學(xué)合理的方向邁進(jìn)。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也離不開企業(yè)、社會(huì)資本的介入，資本的注入會(huì)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和合理化布局。張運(yùn)防表示，相關(guān)企業(yè)以及機(jī)構(gòu)的智力幫助，也將引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)朝著更適應(yīng)老年人口需求的方向調(diào)整，避免資源重復(fù)利用與浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高效率布局。而如何真正實(shí)現(xiàn)三者間的充分合作，對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的意義。同時(shí)，在為老年人提供基本的生活保障和支援，滿足養(yǎng)老、養(yǎng)生的物質(zhì)需求的同時(shí)，又需要滿足老年人日益增長(zhǎng)的文化精神需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，才是目前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的最大課題，這需要養(yǎng)老行業(yè)的各個(gè)板塊協(xié)調(diào)發(fā)展。

家國(guó)智庫(kù)理事長(zhǎng)葉偉春在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)表示，當(dāng)前對(duì)于養(yǎng)老市場(chǎng)出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，可以從五個(gè)方面入手解決：

一是政府要做好支持和引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，加大政策和資金扶持力度，落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，在全社會(huì)營(yíng)造孝老敬老愛老的文明風(fēng)尚和文化氛圍；

二是進(jìn)一步鞏固居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)地位，滿足絕大多數(shù)有需求的老年人在家或社區(qū)享受養(yǎng)老服務(wù)的愿望；

三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老企業(yè)要和政府、醫(yī)院等主體協(xié)同合力，在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的制度設(shè)計(jì)、政策出臺(tái)、風(fēng)險(xiǎn)管控、業(yè)務(wù)發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)等方面探索出符合當(dāng)?shù)乩夏耆诵枨蟮哪Ｊ?，發(fā)揮信息化智能化在養(yǎng)老服務(wù)中的增值功能；

四是在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，要充分挖掘閑置社會(huì)資源，將城鎮(zhèn)中廢棄的醫(yī)院和廠房，事業(yè)單位改制后騰出的辦公用房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整后的辦公樓，以及轉(zhuǎn)型中的黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位舉辦的培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院及其他具有教育培訓(xùn)或療養(yǎng)休養(yǎng)功能的各類機(jī)構(gòu)等整合改造。

五是要積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)市場(chǎng)活力和民間資本潛力，破除養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展瓶頸，在社會(huì)領(lǐng)域推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)力量逐步成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，為滿足我國(guó)人口老齡化社會(huì)的迫切養(yǎng)老需求貢獻(xiàn)最廣泛的力量。

長(zhǎng)照體系建設(shè)刻不容緩

風(fēng)燭殘年的等死隊(duì)，這一讓人感到揪心甚至是心驚肉跳的詞組，來(lái)自于社科院社會(huì)政策研究中心副主任、研究員楊團(tuán)對(duì)于我國(guó)部分失能失智老人缺乏長(zhǎng)期照護(hù)現(xiàn)狀的無(wú)奈界定。楊團(tuán)向《經(jīng)濟(jì)》記者表示，十三五時(shí)期，將設(shè)置獨(dú)立的長(zhǎng)期照護(hù)政策規(guī)劃提上國(guó)家戰(zhàn)略高度，排入重大議程，全力推進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)照政策的基礎(chǔ)建設(shè)，已經(jīng)刻不容緩。

據(jù)楊團(tuán)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)失能失智人口發(fā)生率和增長(zhǎng)率在全球最高。目前，我國(guó)失能老年人口達(dá)4000萬(wàn)人，到2030年和2050年，將增長(zhǎng)到6168萬(wàn)人和9750萬(wàn)人。而當(dāng)下失能的4000萬(wàn)人尚未加入800萬(wàn)到1000萬(wàn)罹患老年癡呆癥的失智人口、需要連續(xù)照護(hù)6個(gè)月以上的殘障者和慢性精神病人。2017年我國(guó)的長(zhǎng)照需求人口已高達(dá)6000萬(wàn)至7000萬(wàn)人。這相當(dāng)于兩個(gè)加拿大2012年的人口，是北歐5國(guó)2012年總?cè)丝诘?.32-2.7倍。

在中國(guó)這個(gè)巨型人口國(guó)家，失能失智人口需要乘以3才是家庭人口，這就至少涉及2億多人。

但隨之而來(lái)的是照護(hù)貧困的逐年加深。照護(hù)貧困（carepoverty）是一種在收入貧困之外的服務(wù)的貧困，指因照料服務(wù)的資源不能滿足照料需求所陷入的各種窘境。

在子女外出的城鄉(xiāng)老年人家庭，因失能致貧的照護(hù)貧困成為新貧困的主要形式。楊團(tuán)表示，不僅貧困家庭、就連經(jīng)濟(jì)較為寬裕的農(nóng)民家庭也大量陷入照料貧困，失能老年人成了風(fēng)燭殘年的等死隊(duì)，甚至引發(fā)了比收入貧困還要悲慘的因照護(hù)貧困而導(dǎo)致農(nóng)村失能老人自殺率明顯上升的危機(jī)。不僅收入貧困者必然陷入照護(hù)貧困，就連相當(dāng)一批中等收入者也會(huì)陷入照護(hù)貧困。

這就為建構(gòu)長(zhǎng)期照護(hù)的社會(huì)政策理論提供了新概念。近年來(lái)，雖然中央和地方財(cái)政持續(xù)大規(guī)模投入巨額資金支持城鄉(xiāng)新建老人院、老人公寓和敬老院，但效果堪憂。

楊團(tuán)建議，制定國(guó)家長(zhǎng)期照護(hù)戰(zhàn)略：

第一，要將長(zhǎng)照從養(yǎng)老中獨(dú)立出來(lái)，修正政策理念應(yīng)是制定國(guó)家長(zhǎng)照戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。用養(yǎng)老涵蓋甚至替代長(zhǎng)照，導(dǎo)致政策靶向不準(zhǔn)、結(jié)構(gòu)失衡、人才短缺。

第二，整合民政、衛(wèi)生、殘聯(lián)等涉長(zhǎng)照的部門業(yè)務(wù)。長(zhǎng)照領(lǐng)域的政策制定、實(shí)施和管理分屬民政、衛(wèi)生、殘聯(lián)、勞動(dòng)和社會(huì)保障等多部門，導(dǎo)致理念與重點(diǎn)不一、管理標(biāo)準(zhǔn)不一、補(bǔ)助條件有差異、事權(quán)無(wú)法統(tǒng)一、資源難以統(tǒng)籌、服務(wù)零散切割。這些行政管理上的問(wèn)題直接影響到技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)。

第三，構(gòu)筑社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)體系。楊團(tuán)表示，將當(dāng)前的社區(qū)衛(wèi)生保健系統(tǒng)從長(zhǎng)照預(yù)防的視角進(jìn)行改造，可能是老齡、超老齡社會(huì)的一項(xiàng)具有重大意義的社會(huì)工程。

第四，制定統(tǒng)一的長(zhǎng)照補(bǔ)貼政策。楊團(tuán)認(rèn)為長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的國(guó)際教訓(xùn)多于經(jīng)驗(yàn)，而且制度成本很高，保費(fèi)的增長(zhǎng)很難預(yù)期。

第五，十三五時(shí)期應(yīng)將長(zhǎng)照人力資源規(guī)劃作為重點(diǎn)。當(dāng)前護(hù)理員與需要長(zhǎng)照護(hù)理老人的比例是1∶200，護(hù)理員供求缺口巨大。如果按照1∶10的比例計(jì)算，即一位護(hù)理員面對(duì)10位需要護(hù)理的老人，那么，也需要400萬(wàn)名護(hù)理員，是現(xiàn)在護(hù)理員總量的20倍。要將這400萬(wàn)人都培養(yǎng)成為有資質(zhì)的護(hù)理人員，如果按照培養(yǎng)一個(gè)人要花費(fèi)1000元成本計(jì)算，就需要40億元。再加上護(hù)理員的持續(xù)教育，以及相關(guān)的人才如康復(fù)師、營(yíng)養(yǎng)師、心理咨詢師、社會(huì)工作者等的培訓(xùn)，100億元甚至都是不夠的。在楊團(tuán)看來(lái)，長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)業(yè)將成為中國(guó)的頭號(hào)人力資源產(chǎn)業(yè)。要發(fā)展這個(gè)頭號(hào)人力資源產(chǎn)業(yè)，資金保障是必要條件。

健全養(yǎng)老保障三支柱

老齡化率迅速增長(zhǎng)的同時(shí)，老年貧困問(wèn)題不容忽視。按照世界銀行人均每日支出1.9美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，基于中國(guó)家庭金融調(diào)查（CHFS）數(shù)據(jù)計(jì)算出中國(guó)的絕對(duì)貧困率為4.6%，高于巴西的3.7%、越南的3.1%和墨西哥的3.0%等。而60歲及以上的老年家庭的貧困率為5.9%，遠(yuǎn)高于60歲以下的非老年家庭的3.9%。養(yǎng)老保障就具有不可替代的作用。

中國(guó)養(yǎng)老保障有三支柱，第一是靠國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)制度，即公共養(yǎng)老金；第二是靠企業(yè)的養(yǎng)老金，即職業(yè)養(yǎng)老金；第三是靠個(gè)人主導(dǎo)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，即個(gè)人養(yǎng)老金。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，三者的比例應(yīng)該比較均衡，但在我國(guó)三支柱的發(fā)展并不平衡。

就第一支柱來(lái)看，現(xiàn)有的社會(huì)保障制度，可有效降低老年貧困率。根據(jù)CHFS數(shù)據(jù)計(jì)算，養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)貧困率有明顯的抑制作用，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可幫助中國(guó)22.6%的老年人脫離貧困。醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)貧困率也有明顯的抑制作用，相比年輕人，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)則使得全國(guó)老年人貧困率下降3.3%，尤其是農(nóng)村地區(qū)。

我國(guó)的社會(huì)保障體系設(shè)立之初主要覆蓋城鎮(zhèn)職工，并且基本上都是國(guó)企職工。2009年我國(guó)啟動(dòng)新農(nóng)保試點(diǎn)，2011年啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，2012年兩項(xiàng)制度全面推廣，2014年兩項(xiàng)統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并出臺(tái)銜接政策。

截至2017年底，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)增至9.15億。除了養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)的范圍也在逐年擴(kuò)大，全民社保體系基本形成。

但從中國(guó)居民的需求來(lái)看，僅靠政府財(cái)政支持的第一支柱還做不到全覆蓋。中國(guó)養(yǎng)老金融50人論壇秘書長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授董克用告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，我國(guó)第一支柱的替代率已經(jīng)從改革初期比較高的70%-80%，降到現(xiàn)在的46%，而國(guó)際上認(rèn)為50%是個(gè)警戒線。

董克用表示，過(guò)去是采取現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，由在職的一代人繳費(fèi)給老人，雖然有很多優(yōu)點(diǎn)，但在人口老齡化的情況下遇到了很多挑戰(zhàn)，經(jīng)歷過(guò)老齡化的發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，單靠過(guò)去的采取現(xiàn)收現(xiàn)付的第一支柱無(wú)法滿足老年人美好的退休生活需要。其次，我們的第二支柱覆蓋面也很小，只有不到9%的職工有企業(yè)年金。

中金研究部策略分析師、副總經(jīng)理王慧也對(duì)《經(jīng)濟(jì)》記者表示，一方面是財(cái)政承擔(dān)的壓力大，而且隨著老齡化加速，這一壓力會(huì)更大。雖然我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總體有結(jié)余，但是已經(jīng)于2014年開始收不抵支，近幾年征繳收入與支出的差額進(jìn)一步擴(kuò)大，2017年收支缺口達(dá)到了4650億元，財(cái)政補(bǔ)貼持續(xù)增加，2017年財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到8004億元，占財(cái)政支出的比例升至4.0%。

另一方面，較高的繳費(fèi)費(fèi)率給企業(yè)和個(gè)人都增加了負(fù)擔(dān)。根據(jù)世界銀行公布的2017年全球企業(yè)綜合稅率排行榜，中國(guó)以67.3%的綜合稅率在全球190個(gè)有數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)體中名列第12位，遠(yuǎn)超世界均值40.5%。從結(jié)構(gòu)看，企業(yè)稅占稅費(fèi)前利潤(rùn)的比例為11.1%，在全球比較中并不算高，但是人工費(fèi)率卻相對(duì)高昂，這里主要就是企業(yè)繳納的五險(xiǎn)一金。

要解決一個(gè)近14億人口的大國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題絕非易事，一個(gè)完善的多支柱的養(yǎng)老保障體系是必須的。自世界銀行1994年首次提出養(yǎng)老金三支柱模式以來(lái)，很多國(guó)家都以此為目標(biāo)調(diào)整和改革本國(guó)的養(yǎng)老金體系。

作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的二、三支柱發(fā)展緩慢，單支柱結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和持續(xù)性可能都會(huì)存在問(wèn)題。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理研究院院長(zhǎng)甘犁對(duì)《經(jīng)濟(jì)》記者稱，當(dāng)前，我國(guó)人口快速老齡化，養(yǎng)老金體系仍不夠健全，如果僅由財(cái)政輸血來(lái)支撐，對(duì)于國(guó)家財(cái)政將產(chǎn)生巨大的壓力。因此，對(duì)于養(yǎng)老保障體系，除了傳統(tǒng)的第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和第二支柱的職業(yè)、企業(yè)年金外，還應(yīng)從其他方面進(jìn)行補(bǔ)充。

在養(yǎng)老保障體系中，充分、合理地發(fā)揮第三支柱的作用尤其重要。華安基金首席戰(zhàn)略官王毅對(duì)《經(jīng)濟(jì)》記者表示，觀察養(yǎng)老保障更多依賴于政府的所謂高福利國(guó)家，第三支柱個(gè)人退休賬戶即IRA的發(fā)展壯大，對(duì)國(guó)家在世界經(jīng)濟(jì)體中保持持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)力，起到十分重要的作用。個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄投資的發(fā)展壯大不僅將大大增強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)，亦將深刻改變?nèi)藗兊墓ぷ骼砟詈蜕罘绞?，社?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)將變得更加扎實(shí)。

甘犁向記者分析道，一方面，從政府的角度來(lái)看，第三支柱個(gè)人稅延養(yǎng)老金制度可以成為養(yǎng)老保障體系的有力補(bǔ)充。第三支柱通過(guò)政府直接對(duì)個(gè)人進(jìn)行稅收激勵(lì)，提升國(guó)民自我養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的積極性，并且通過(guò)合理的市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)，將養(yǎng)老儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資金的保值增值，拓寬國(guó)民養(yǎng)老收入來(lái)源，有助于減輕公共養(yǎng)老金壓力和政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

另一方面，發(fā)展以房養(yǎng)老很有必要。從老百姓的角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)條件較為寬裕的老年人，可以通過(guò)合理配置資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值，從而有效補(bǔ)充養(yǎng)老資金。

對(duì)中國(guó)家庭和美國(guó)家庭的資產(chǎn)配置進(jìn)行對(duì)比，可以看到，流動(dòng)性較差的房產(chǎn)在中國(guó)家庭資產(chǎn)中的占比為65.3%，遠(yuǎn)高于美國(guó)家庭的36.0%。中國(guó)家庭尤其是獨(dú)居老人家庭的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，房產(chǎn)占比更是高達(dá)83.7%。若城鎮(zhèn)家庭房產(chǎn)每年能產(chǎn)生3%的凈收益，會(huì)給家庭平均帶來(lái)約2.5萬(wàn)元的收入，占家庭總收入的1/4。全國(guó)貧困率由原來(lái)的4.8%下降至4.4%，老年人貧困率由原來(lái)的5.9%下降至5.5%。城鎮(zhèn)貧困率由原來(lái)的1.1%下降至0.5%，城鎮(zhèn)老年人貧困率由原來(lái)的1.4%下降至0.6%。甘犁表示，如何將家庭的房產(chǎn)利用起來(lái)，使其產(chǎn)生較高的效益，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老金融來(lái)說(shuō)具有較為重要的意義。

二、三支柱作為非強(qiáng)制的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)一般都需要稅收優(yōu)惠作為激勵(lì)政策。王慧認(rèn)為，要?jiǎng)澽D(zhuǎn)國(guó)資充實(shí)社保，除了三大支柱作為繳費(fèi)型養(yǎng)老金之外，還要增強(qiáng)社會(huì)保障基金的保障功能。

提高資金的投資和使用效率是增強(qiáng)養(yǎng)老保障的優(yōu)選之策。王慧還表示，部分國(guó)家提高養(yǎng)老金保障能力的方法包括延遲退休年齡、降低替代率、提高繳費(fèi)比率、增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等，但是這些方式無(wú)非是降低了國(guó)民的養(yǎng)老水平，增加了代際支付的壓力，而唯有提高養(yǎng)老基金的投資效率，不僅可以增強(qiáng)養(yǎng)老金的保障能力，甚至還能反補(bǔ)財(cái)政開支，降低稅費(fèi)壓力。

過(guò)去我們很重視儲(chǔ)蓄養(yǎng)老，現(xiàn)在我們要改變這個(gè)觀念，把儲(chǔ)蓄養(yǎng)老變成投資養(yǎng)老。董克用舉例說(shuō)，都說(shuō)中國(guó)人存了很多錢，美國(guó)人不存錢提前消費(fèi)了，其實(shí)這個(gè)說(shuō)法不準(zhǔn)確，如果從銀行儲(chǔ)蓄來(lái)看，美國(guó)人確實(shí)沒存錢，但如果從養(yǎng)老金來(lái)看，美國(guó)人制度化地存了一大筆錢。以2017年為例，美國(guó)三支柱加起來(lái)存的錢有26萬(wàn)億美元，相當(dāng)于美國(guó)2017年GDP的近150%，而我國(guó)同口徑計(jì)算，2017年存的錢相當(dāng)于GDP的6.7%，美國(guó)人沒有把錢放在銀行儲(chǔ)蓄上，而是放在資本市場(chǎng)上進(jìn)行投資，不要覺得或許理財(cái)就差了1%，1年看不出來(lái)什么，10年、20年利滾利，美國(guó)人通過(guò)復(fù)利效應(yīng)就存了一大筆錢。