養(yǎng)老用地,養(yǎng)老用的!——養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地監(jiān)管政策梳理及工作建議

近日，全國(guó)專項(xiàng)辦打擊整治養(yǎng)老詐騙工作第八次部門會(huì)商會(huì)召開。會(huì)議指出，一段時(shí)間以來，有的地方擅自改變養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地用途，存在批多建少甚至將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地建成度假村、進(jìn)行商品房開發(fā)等問題，擠壓了老年人生活休閑場(chǎng)地，擾亂了土地市場(chǎng)秩序，群眾反映強(qiáng)烈。對(duì)此，自然資源部門該如何加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地出讓、登記行為？《中國(guó)自然資源報(bào)》邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)人士梳理了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地相關(guān)法律法規(guī)及政策，同時(shí)給出了工作建議，以供參考。

黨的十八大以來，為應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化進(jìn)程明顯加快趨勢(shì)，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地（以下簡(jiǎn)稱養(yǎng)老用地）保障政策是其重要內(nèi)容。這些用地政策的落地和實(shí)施為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展提供了有力支撐，用地難問題基本解決。但是，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展背景下，部分地區(qū)養(yǎng)老用地政策實(shí)施和監(jiān)管方面也暴露出一些不足，需要進(jìn)一步完善制度、強(qiáng)化監(jiān)管。

現(xiàn)狀

養(yǎng)老用地管理制度基本形成

法律政策體系不斷完善。養(yǎng)老用地保障是養(yǎng)老服務(wù)工作的重要組成部分。2013年以來，我國(guó)出臺(tái)了一系列相關(guān)用地政策。2018年修正的《老年人權(quán)益保障法》，以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動(dòng)力的指導(dǎo)意見》《十四五國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計(jì)生委等部門關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》等法律和國(guó)務(wù)院文件明確提出了養(yǎng)老用地供應(yīng)政策的特殊需求和改革方向。為進(jìn)一步落實(shí)這些要求，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部、自然資源部等部門先后下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》《關(guān)于支持整合改造閑置社會(huì)資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》等政策文件，細(xì)化了養(yǎng)老用地供應(yīng)管理措施。另外，各地根據(jù)實(shí)際也制定了相應(yīng)政策，如北京、廣東、河北、山東、深圳、成都等地出臺(tái)了養(yǎng)老用地保障措施。可以說，全方位多層次的養(yǎng)老用地法律政策保障體系基本建立。

多元化供地體系基本形成。一是在供地方式上，法律政策確立了劃撥、出讓和租賃并行的多元化供地方式，明確舉辦非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可根據(jù)《劃撥用地目錄》實(shí)行劃撥供地，憑登記機(jī)關(guān)發(fā)給的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記證書和其他法定材料申請(qǐng)劃撥供地；營(yíng)利性養(yǎng)老用地以出讓、租賃等方式供應(yīng)，鼓勵(lì)優(yōu)先以租賃、先租后讓方式供應(yīng)；對(duì)可以使用劃撥用地的項(xiàng)目，鼓勵(lì)以出讓、租賃方式供地，支持市、縣政府以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的方式供地。二是在供地渠道上，除了增量國(guó)有建設(shè)用地外，鼓勵(lì)盤活存量國(guó)有建設(shè)用地和使用集體建設(shè)用地用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化和優(yōu)化存量土地用途的變更程序。同時(shí)，提出了五年過渡期政策，即存量房屋在符合規(guī)劃且不改變用地主體的條件下五年內(nèi)繼續(xù)按原用途和權(quán)利類型使用土地，已建成的住宅小區(qū)內(nèi)在符合規(guī)劃的前提下增加養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建筑面積的，可不增收土地價(jià)款。

現(xiàn)行法律政策在擴(kuò)大供地方式和渠道、保障養(yǎng)老用地需求的同時(shí)，對(duì)供地條件也提出了明確要求：一是養(yǎng)老用地一般應(yīng)單獨(dú)成宗供應(yīng)，用地規(guī)模原則上控制在3公頃以內(nèi)，涉及配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的應(yīng)當(dāng)在出讓公告和合同中明確配建、移交的條件和要求；兼容建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的，用地規(guī)模原則上控制在5公頃以內(nèi)，可將項(xiàng)目要求作為土地供應(yīng)條件并明確不得分割轉(zhuǎn)讓。二是明確出讓金和租金底價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即出讓底價(jià)可按不低于所在級(jí)別公共服務(wù)用地基準(zhǔn)地價(jià)的70%確定，基準(zhǔn)地價(jià)尚未覆蓋的地區(qū)，出讓底價(jià)不得低于當(dāng)?shù)赝恋厝〉谩⑼恋亻_發(fā)客觀費(fèi)用與相關(guān)稅費(fèi)之和；以租賃方式供應(yīng)，要制定最低租金標(biāo)準(zhǔn)并在租賃合同中明確租金調(diào)整的時(shí)間間隔和調(diào)整方式。三是明確養(yǎng)老用地的土地用途為社會(huì)福利用地，出讓年限不得超過50年，租賃年限不得超過20年。

規(guī)劃實(shí)施要求嚴(yán)格明確。現(xiàn)行法律政策明確規(guī)定，要將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入國(guó)土空間規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)、新增用地指標(biāo)分配要適當(dāng)傾斜，有序適度擴(kuò)大用地供給；明確用地的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和布局，涉及新增建設(shè)用地的，采取在年度計(jì)劃中優(yōu)先安排等供地保障措施，以確保養(yǎng)老用地總體規(guī)模和區(qū)位。同時(shí)，相關(guān)法律政策規(guī)定，要嚴(yán)格按規(guī)劃供地、用地，嚴(yán)格實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃許可和核實(shí)制度，嚴(yán)格審查新建住宅項(xiàng)目的建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等。對(duì)不符合規(guī)劃條件、規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求的，不予核發(fā)規(guī)劃許可證，不予通過規(guī)劃核實(shí)。

用地監(jiān)管措施細(xì)致明確。對(duì)于養(yǎng)老用地的監(jiān)管，除根據(jù)《土地管理法》等法律規(guī)定履行一系列通常的土地利用監(jiān)督檢查措施外，有關(guān)法律政策還規(guī)定了一系列專項(xiàng)監(jiān)管制度。一是嚴(yán)格按規(guī)劃用途用地，嚴(yán)禁養(yǎng)老用地擅自改變用途和使用條件搞房地產(chǎn)開發(fā)，非經(jīng)法定程序不得改變?nèi)莘e率等土地使用條件。二是明確合同監(jiān)管方式，按規(guī)定配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同或劃撥決定書中明確配建的面積、容積率、開發(fā)投資條件和開發(fā)建設(shè)周期，以及建成后交付、運(yùn)營(yíng)、管理、后續(xù)監(jiān)管的方式等；在核發(fā)國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書、簽訂出讓合同和租賃合同時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)定或者約定不得分割轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)租、不得改變規(guī)劃土地用途，以及不得改變用途用于房地產(chǎn)開發(fā)否則依法收回等內(nèi)容。三是明確各級(jí)自然資源部門要與相關(guān)部門建立養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃和用地協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化用地供后聯(lián)合監(jiān)管。

問題

政策實(shí)施力度和監(jiān)管措施仍需加強(qiáng)

近年來，隨著養(yǎng)老用地需求的快速增長(zhǎng)，養(yǎng)老用地保障工作呈現(xiàn)出發(fā)展速度快、政策分散、涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜的特點(diǎn)，個(gè)別地區(qū)在用地政策執(zhí)行中出現(xiàn)了變樣、走樣等偏離政策初衷和目標(biāo)的現(xiàn)象。

擅自改變土地用途現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。部分開發(fā)主體為謀取高額利潤(rùn)，采取不同方式直接或變相改變土地用途的現(xiàn)象仍然存在。有的企業(yè)以養(yǎng)老用地名義取得土地后，改變土地用途或項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，用于商品房開發(fā)，非法套取政策紅利；有的擅自改變規(guī)劃，增加容積率，改變用地強(qiáng)度，增加項(xiàng)目規(guī)模；有的任意擴(kuò)大項(xiàng)目中商業(yè)配套住宅規(guī)模，僅配套極少數(shù)養(yǎng)老設(shè)施作為點(diǎn)綴，甚至以養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目名義變相開發(fā)高檔商品房。

變相規(guī)避監(jiān)管政策灰色地帶依然存在。從實(shí)踐中大量養(yǎng)老項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)模式看，開發(fā)主體為短期內(nèi)收回資金，采用會(huì)員制的會(huì)籍資格銷售或租住制中入門費(fèi)、押金費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)，以及共有產(chǎn)權(quán)中的份額銷售等形式，繞開養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不得分割交易的政策限制，變相銷售房屋。有的甚至包裝后作為融資工具、詐騙手段，嚴(yán)重侵害了群眾利益，也違背了養(yǎng)老用地政策的初衷，擾亂了土地市場(chǎng)秩序。

養(yǎng)老用地相關(guān)制度之間銜接不夠，部門之間聯(lián)動(dòng)監(jiān)管不夠。養(yǎng)老用地保障是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，在用地主體認(rèn)定、用地性質(zhì)和供地方式確定、供后監(jiān)管等方面涉及不同法律政策、法律關(guān)系和行政主管部門。實(shí)踐中，養(yǎng)老用地管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各部門間銜接溝通的力度仍需要加強(qiáng)，部門間協(xié)同執(zhí)法、信息共享的機(jī)制仍需要完善。

建議

協(xié)同監(jiān)管，規(guī)范交易登記規(guī)則

養(yǎng)老用地保障工作既要嚴(yán)格立足我國(guó)老齡化社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，制定出符合我國(guó)實(shí)際需求的養(yǎng)老用地保障制度，以滿足多樣化、多層次養(yǎng)老用地需求，又要加強(qiáng)監(jiān)管，確保養(yǎng)老用地能夠真正發(fā)揮應(yīng)有作用。

落實(shí)多部門共同監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮部門合力。養(yǎng)老用地保障政策作為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)這一系統(tǒng)工程的重要一環(huán)，供地只是起點(diǎn)，能否用好土地仍需要自然資源、民政、市場(chǎng)監(jiān)管、發(fā)展改革和住房城鄉(xiāng)建設(shè)等多部門聯(lián)合發(fā)力，建立各司其職、各盡其責(zé)的跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，完善事中事后監(jiān)管制度；充分利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加大部門間信息共享，通過與相關(guān)部門建立養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃和用地協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，將程序措施、責(zé)任部門等寫入聯(lián)合監(jiān)管協(xié)議，加大對(duì)違規(guī)行為的查處懲戒力度。要嚴(yán)防養(yǎng)老地產(chǎn)淪為開發(fā)商低價(jià)圈地的工具，就需要供地政策和監(jiān)管上不給鉆空者可乘之機(jī)，通過規(guī)范嚴(yán)格的制度和嚴(yán)密的監(jiān)管體系堅(jiān)決制止變相開發(fā)房地產(chǎn)、變相圈地、擅自改變用途、違規(guī)分割銷售操作等不法行為，完善責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，形成規(guī)范有序的土地市場(chǎng)秩序。

進(jìn)一步完善供地制度和管理機(jī)制。一是在制度上，對(duì)養(yǎng)老用地管理的成熟做法進(jìn)行總結(jié)，并將其逐步納入法律法規(guī)和部門規(guī)章中，提高有關(guān)規(guī)定的法律位階，加大信息公開和社會(huì)監(jiān)督力度，結(jié)合專項(xiàng)整治，制定常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，確保制度的規(guī)范性、統(tǒng)一性和兼容性。二是借鑒工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)地出讓、全生命周期管理等做法，結(jié)合養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升土地供應(yīng)精準(zhǔn)度和水平。三是充分利用土地出讓合同這一行政合同模式，對(duì)養(yǎng)老用地開發(fā)利用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，讓養(yǎng)老用地真正用于滿足公眾養(yǎng)老服務(wù)需求，確保其公益目的有效實(shí)現(xiàn)。

進(jìn)一步規(guī)范養(yǎng)老用地項(xiàng)目的交易與登記規(guī)則。在高層次文件進(jìn)一步明確養(yǎng)老項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式的基礎(chǔ)上，對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓、抵押、分割銷售等禁止、限制條件作出明確規(guī)定，并將有關(guān)內(nèi)容納入不動(dòng)產(chǎn)登記范圍，明確辦理轉(zhuǎn)移登記時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的要件；在辦理養(yǎng)老項(xiàng)目不動(dòng)產(chǎn)首次登記中，應(yīng)當(dāng)在不動(dòng)產(chǎn)登記簿中詳細(xì)記載項(xiàng)目交易性質(zhì)及交易限制條件；在辦理涉及養(yǎng)老用地項(xiàng)目不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記、抵押登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定審查有關(guān)審批材料和當(dāng)事人主體資格，通過規(guī)范、嚴(yán)格的不動(dòng)產(chǎn)交易管理和登記制度，杜絕養(yǎng)老用地變相開發(fā)房地產(chǎn)等非法行為發(fā)生。

（作者單位：自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心）

本文僅代表作者觀點(diǎn)

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